Noch sind Politik, Wirtschaft und Gesellschaft voll auf die Bewältigung der Covid-Pandemie ausgerichtet. Doch hinter dieser riesigen politischen und gesellschaftlichen Herausforderung der kommenden Monate verbirgt sich ein zweiter grosser Problemberg, der zu ähnlich emotional geladenen Auseinandersetzungen führen könnte: Das institutionelle Abkommen (INSTA) mit der EU. Noch kann Botschafterin Livia Leu abseits der Scheinwerfer von Medien und Politik das Dossier mit klugen Lösungen vorantreiben. Bald schon könnte sich dies ändern, dann werden sich nicht nur einige alt Botschafter sowie ehemalige EWR-Richter skeptisch bis ablehnend zu diesem Vertrag äussern, dessen aktuelle Fassung vom EDA ins Internet gestellt wurde.
Stromabkommen und INSTA hängen eng zusammen
2012 hatte die EU ja die Verhandlungen zum Stromabkommen 2012 mit jenen zum INSTA gekoppelt. Seit dann sind die Strom-Verhandlungen vom INSTA überschattet worden und mussten gar zeitweise wegen der Masseneinwanderungsinitiative unterbrochen werden. Deshalb konnten die letzten Fragen für die Teilnahme der Schweiz am europäischen Strommarkt bis jetzt nicht abschliessend geklärt werden.
Stromabkommen – jetzt auch ein Thema der Wissenschaft
Bemerkenswert ist, dass in der Schlussphase der auf Energiethemen ausgerichteten Nationalen Forschungsprogramme 70 und 71 der Expertengruppe plötzlich auffiel, dass das Thema «Europa» in keiner Studie behandelt worden war. In der Folge wurden Expressaufträge an zwei Forschergruppen erteilt. An der Universität St. Gallen machten sich Hettich, Thaler, Camenisch, Hofmann, Petrovich und Wüstenhagen ans Werk, an der ETH Lausanne arbeiteten Matthias Finger und Paul Van Baal am Thema.
Ich befasse mich im Folgenden ausschliesslich mit der Arbeit „Beziehungen unter Strom – Die Schweiz, die Elektrizität und die Europäische Union“ von Finger/Van Baal. Dies weil Matthias Finger dank seinem langjährigen Einsitz in der ElCom zu den Insidern zählt und deshalb näher am Thema dran ist.
Eine Welt der zwei Geschwindigkeiten
Finger blickt auf die Geschichte der Strombeziehungen zwischen der Schweiz und der EU zurück. Ausgehend vom visionären Projekt des „Sterns von Laufenburg“ zeigt er auf, dass irgendwann um die Jahrtausendwende die Liberalisierung und Regulierung des Strommarktes in der EU und der Schweiz ganz unterschiedliche Geschwindigkeiten annahmen. Zentral dafür ist ganz sicher, dass die Stromfirmen in der EU keine Vetomöglichkeit hatten, während in der Schweiz die kleinen EVU bei der Abstimmung über das Elektrizitätsmarktgesetz 2002 wesentlich zum Volks-Nein beitrugen.
Was fehlt?
Leider fehlt in diesem Buch ein wesentlicher Punkt. Nämlich die schweizinterne Diskussion von 2010 über das zweite Verhandlungsmandat für das Stromabkommen, nach dem Inkrafttreten des 3. Liberalisierungspakets der EU. Für die EU damals selbstverständliche neue Themen wie die Erneuerbarenziele, die Beihilfenfrage (als Problem für die Kantone und ihre Werke), Umweltstandards für Kraftwerke oder der Einbezug der energienahen Finanzdienstleistungen (REMIT) waren in der Schweiz noch nicht angekommen und führten zu massiver Opposition. Auch der Start der Verhandlungen zum INSTA im Jahr 2012 wird im Werk von Finger/Van Baal nicht mit der nötigen Relevanz abgehandelt. Denn damals wurden die Stromverhandlungen zur Geisel des INSTA. Viele Fragen wie die Rechtsübernahme, die Streitbeilegung, die Beihilfenüberwachung bis hin zum Decision-Shaping in wichtigen EU-Gremien wurden nun auf einer übergeordneten Ebene angegangen. Sektorspezifische Lösungen waren nicht mehr möglich.
Verhandeln mit der EU: Wäre ein technischer Ansatz zielführend?
Generell kritisieren Finger/Van Baal, dass das Bundesamt für Energie (BFE) in den Stromverhandlungen zu politisch unterwegs gewesen sei. Sie sind der Ansicht, dass sich auf der technischen Ebene Lösungen hätten ergeben können. Da aber scheinen mir die Autoren aus einer Elfenbeinturmperspektive zu urteilen. Natürlich werden in derartigen Verhandlungen auch technische Fragen behandelt, aber man braucht an der Heimatfront Mehrheiten dafür. Als die grossen Stromunternehmen um 2010 drohten, den Bund mit Milliardenklagen einzudecken, falls sie ihre Privilegien auf den Stromleitungen nach Frankreich ersatzlos verlören, war auch eine technisch noch so elegante Lösung chancenlos. Am Ende braucht es in der Schweiz halt immer gute Argumente, ausgewogene Lösungen und politische Mehrheiten.
Weder Alleingang noch Hinhaltestrategie erfolgversprechend
Nachdem sich Finger/Van Baal in ihrem Text ausführlich mit den wesentlichen Herausforderungen im Energiebereich, nämlich Nachhaltigkeit, Versorgungssicherheit, Digitalisierung und Energiegerechtigkeit auseinandergesetzt haben, präsentieren sie zwei mögliche Szenarien für den künftigen Umgang mit der EU. Ein Szenario Alleingang sowie ein Durchhalte- und Hinhalteszenario, welche die Autoren aber beide nicht befriedigen. Vielmehr solle die Schweiz quasi wie in den Fünfzigerjahren mit dem Stern von Laufenburg eine führende Rolle in Europa einnehmen.
Energieführerschaft in Europa anstreben?
Zur Umsetzung dieser Energieführerrolle auf europäischer Ebene schlagen Finger/Van Baal vor, eine ganze Reihe von Regulierungsbestimmungen der EU auch ohne Stromabkommen einfach mal zu übernehmen und in der Schweiz autonom umzusetzen. Dazu gehört etwa die vollständige Marktöffnung, die Begrenzung staatlicher Beihilfen, die REMIT-Gesetzgebung wie auch eine EU-kompatible Gasmarktregulierung. Im Sinne einer grossen diplomatischen Initiative sollen dann zusätzlich Fragen wie die Marktkoppelung beim Intraday- und Day-ahead -Markt mit der EU verhandelt werden. Auch in der Energieforschung soll eine engere Zusammenarbeit angestrebt werden.
Ob derartige Ideen nicht jenen Kräften Auftrieb geben, die immer wieder behaupten, die Schweiz verhandle in Brüssel zu wenig hart und beuge sich dem Diktat? Warum soll es für Nebenpunkte wie den Intraday-Handel diplomatische Initiativen geben, aber keine Verhandlungen über die weit zentraleren Fragen geführt werden, mit denen Übergangsbestimmungen und Fristen für eine sanftere Umstellung in Etappen gefunden werden könnten?
Zurück zum Musterknaben?
Finger/Van Baal schwebt vor, dass die Schweiz wie in den Fünfzigerjahren für Europa ein leuchtender Stern werden könnte, dem die anderen Länder Europas folgen würden. Für mich ist dies ein ziemlich akademischer Traum. Denn die für Energie- und Klimapolitik wesentlichen Regulierungen werden nicht mehr in den einzelnen Ländern, sondern gemeinsam in den EU-Gremien gemacht. Und dort setzt sich nur durch, wer mit am Tisch sitzt, akzeptiert ist und seine Interessen klug einbringt.
Das zeigt sich auch daran, dass die Schweiz im Ranking des World Energy Council zwar seit einigen Jahren den ersten Platz weltweit belegt, sich das Interesse anderer Länder, dem durchaus erfolgreichen Schweizer Weg zu folgen, aber dennoch in engen Grenzen hält. Ausserhalb der relevanten Institutionen Bestleistungen zu erbringen, reicht eben nicht, damit andere diese quasiautomatisch übernehmen.
Mogeln wir uns weiter um die Hauptfrage herum?
Solange wir nicht in den wirklich relevanten EU-Gremien angemessen mitwirken können, sind wir nicht mehr als die kleinen, etwas skurrilen Exoten, die zwar intelligente Lösungen für einige wenige gallische Dörfer entwickelt haben. Diese auf einem Markt von 500 Millionen Konsumenten auszurollen, dürfte eine (zu) grosse Herausforderung sein. Energiepolitik ist auch in der EU ein Aushandlungsprozess verschiedenster nationaler, regionaler sowie europäischer Interessen. Als Aussenstehender wird man dabei höchstens höflich zur Kenntnis genommen.
Und damit kommen wir zum Hauptmangel im Werk von Matthias Finger und Paul Van Baal. Sie präsentieren zwar eine visionäre Rolle der Schweiz im künftigen Energieeuropa, sie mogeln sich aber um die Hauptfrage herum: Das generelle Verhältnis der Schweiz zu Europa. Reicht für die Etablierung dieser „Energieführer-Rolle“ ein Freihandelsabkommen, brauchen wir ein INSTA oder sollten wir längerfristig eine Mitgliedschaft anstreben? Eine nüchterne Analyse dieser Frage, gerade auch im Licht der Erfahrungen der letzten Monate, könnte viele Knoten lösen.